Финансовият борд: ремонт на покрива, без да имаме основи

Финансовият борд: ремонт на покрива, без да имаме основи

1 views
0

Любомир Дацов

Пакт за финансова стабилност – идеята щеше да е актуална през 1996 г. Емоционално ставаше и за 1998 г. Оттогава досега изтече толкова много вода, че си мислехме, че сме извървели онова, което се нарича реформи от първа редица. Още повече че като страна членка сме приели две от правилата, предложени в пакта – като част от законодателството на ЕС.

Мисълта да бъдат записани такива правила – в закона за устройството на бюджета или в конституцията, се е появявала и в моята глава при поява на страхове, свързани с неясни политически очаквания. Не крия, че го обсъждахме и го предложихме неофициално – при промените в конституцията през 2006 г. – преди влизането в ЕС да бъдат записани ограниченията за дефицита и дълга (съответно 3% и 60% от БВП).

Имахме опасения, че въздействието на еврофондовете и желанията за харчене може да не бъдат овладени след присъединяването. Но дори тогава това не беше толкова важно, защото в Министерството на финансите (МФ) отдавна вече си говорехме за качество и ефективност, а не за количество на публичните финанси.

Само че дойде кризата… и бюджетът изгърмя.

Ръчното управление на бюджета стана целогодишна практика, а не еднократно упражнение през декември, когато планът за финансиране на бюджетните ведомства се променя в движение. Причината е, че спадащите приходи не стигат за пълно финансиране на всички дейности и финансовият министър или негов заместник решават за кои приоритети да се отпуснат средства, а в други области плащането да се намали или забави.

В същото време финансовият министър (в края на 2009 г. и през 2010 г.) не правеше разлика между разходи и финансиране. Държавата умишлено започна да прави квазидефицити, скривайки реалния касов дефицит със забавяне на плащанията към частни фирми. Беше нарушена финансовата дисциплина – една от основните причини за икономическия възход на страната през последните 15 години.

За да не възприемаме предложението на МФ за Пакт за финансова стабилност само като рекламна кампания, трябва да бъде даден отговор на един въпрос, който всички бюджетари знаят: че т.нар.

количествени бюджетни правила не работят, ако не се спазват политически

И ако не бъде търсена отговорност. Дори могат да бъдат опасни и допълнително да засилват кризата. Опитът на другите европейски държави показва, че правилото за контрол на дефицита или върху размера на разходите най-често води до орязване на инвестиционни, или т.нар. продуктивни разходи, които са най-политически нечувствителни и не водят до загуба на популярност. Т.е. когато натискът е голям, социално чувствителните разходи се превръщат в приоритет, а най-лесно се удрят инвестициите.

Падането им до много ниски нива обаче застрашава бъдещето от макроикономическа гледна точка. Затова в други страни – като Великобритания, където също са приети правила за 3% дефицит и за таван на разходите като процент от БВП, е въведено и изключение – т.нар. златно правило. То позволява дефицитът да нарасне, ако причина за това са структурно важни разходи като инвестициите, и така ги предпазва от опасно намаление.

Казвам това не защото съм противник на бюджетните правила, напротив, за почти 20 години работа в МФ се борих да бъдат въведени колкото може повече. Но да бъдат и интелигентно прилагани. Защото в сферата на финансите всичко е доверие. А прилагането на правило от хора, които не спазват правилата, ми прилича на нескопосан опит за защита от “злите колеги министри”, а не осъзната необходимост.

Дори фактът, че са предложени 4 правила, предизвиква усмивка. По класификация количествените бюджетни правила по тип са в 4 области: за дефицита, за дълга, за приходите и за разходите. Излиза, че без анализ от всяка област просто е предложено по едно правило. Проучване в ЕС сочи, че около 30% от фискалните правила засягат дефицита (с малки изключения дефинирани на структурна база) и около 15% – равнището на дълга.

Правилата за разходите обикновено установяват тавани (номинални лимити) или таргетират процента на нарастване на разходите. Приходните правила в голямата си степен са свързани с разпределението на свръхпостъпленията, както беше у нас през 2007 и 2008 г.

Кризата обаче доказа, че

сами по себе си фискалните правила не са панацея

Те не спасиха нито един бюджет от проблеми, но ще бъде вярно да се каже, че ограничиха в голяма степен пораженията от кризата.

Практиката също показва, че фискалните правила не са универсални. Те трябва да отговарят на нуждите на конкретната политика и изискват промени и нагаждане в един средносрочен период. И това е сериозен довод срещу записването им в конституцията. Правилото за бюджетния баланс е най-разпространено поради относителната му простота, но изследванията показват, че разходните правила най-добре служат на политиките.

След 2008-2009 г. 21 от 27 страни са предприели различни реформи, свързани с фискалните правила и бюджетните процедури. Включително са били създадени независими агенции, които да правят прогнозите и да следят за изпълнението им (нещо като закритата у нас Агенция за икономически анализи и прогнози). Тези реформи трябва да решат цели на политиката поне в две основни измерения: фискалната дисциплина и макроикономическата стабилизация.

Предложените правил в т. нар. Пакт за финансова стабилност са едностранни – действат само в посока на евентуален проблем с финансовата устойчивост или с дълга. България поне до това правителство няма проблеми с равнището на дълга. При сегашното то започна да расте, но едва ли може да се очакват проблеми.

Правилото за дефицита до 3% от БВП би го ограничило в стойности, близки до референтната, независимо от икономическия цикъл. Правилото за дълга няма съществено значение, тъй като не изисква корективна политика. Друго би било, ако бе предложено правило, стимулиращо приватизацията или концесионирането – като генериращи алтернативно финансиране. Тези средства биха увеличили размера на фискалния резерв и той би понесъл финансиране на дефицита, без да се налага емитирането на държавен дълг. Така едно

универсално правило, базирано на структурен баланс

макар и по-сложно за управление, би елиминирало възможността за дефицит в добри времена, а оттам и възможността дългът да расте.

Същото важи и за фиксираните публични разходи до 37% от БВП. Това правило не действа макроикономически, но има установени емпирични зависимости, че по-малкият публичен сектор позволява по-бързо възстановяване след кризата. Но както виждаме, България е изключение, защото въпреки значително по-малкия размер на публичния сектор спрямо средноевропейския ние продължаваме да бъдем далеч от бърза стабилизация на икономиката. Фиксирането на публичния сектор не означава непременно стимул за реформи, защото нищо не им пречи и сега. Правилото за разходи до 37% от БВП е

малка измама, защото изключва еврофондовете

Ако държавата започне да усвоява нормално тези фондове, теоретично годишните плащания могат да достигнат до около 10% от БВП. Ако трябва да се фиксират съотношения, то за да има полза, трябва да бъдат на нивата 32-35% от БВП.

Последното правило – преките данъци да се променят с мнозинство от 2/3 от парламента, няма фискални измерения. Управлението на структурата на приходите е макроинструмент и зависи от конкретната икономика. Политическите партии се различават по отношението си към данъците. Въвеждането на такова правило е “унисекс” подход, който не обяснява защо то да не важи за всички данъци и за всички нива на държавата – централно, общинско, осигурителни фондове и т.н. Може би защото всичко би блокирало тогава?

Моето лично мнение е, че бюджетът

много по-спешно се нуждае от реформа на бюджетните процедури

(нов устройствен закон, който може да предвиди нови фискални правила, най-добре – в сферата на разходите), въвеждане на истинска средносрочна фискална рамка и няма да бъде лошо да се възстанови агенцията за икономически анализи, но с доста по-голяма самостоятелност. Консултативен съвет с участието на предишни финансови министри и зам.-министри би гарантирал приемственост и би повишил доверието в политиката.

За съжаление това правителство изостави идеята за повишаване ефективността на разходите чрез реформа на база програмно бюджетиране. Но да се надяваме, че все някога и този процес ще бъде възстановен. В края на краищата няма къде да ходим, ако ще стоим в ЕС!

Какви бюджетни правила са ни нужни

1. Правило, недопускащо бюджетен дефицит заради валутния борд, а при отклонение – 1 година срок за корекция.
2. Приоритетност на правителствените програми и ясен механизъм за орязване на разходи при спад на приходите или друг шок.
3. Механизъм за разпределение или спестяване на свръхсъбраните приходи при изненадващо позитивно развитие.
4. Правило кога може и кога не може да се използва фискалният резерв.
5. Яснота за отговорността и наказанията при нарушение на правилата. Иначе какво като се залагат правила в конституцията.
__________________________________________
*Авторът е бил заместник финансов министър при Милен Велчев и при Пламен Орешарски, отговарящ за дългосрочните политики и бюджетното им осигуряване. Статията е публикувана във в.”Дневник”, 25.02.2011

About author

Email адресът Ви няма да бъде публикуван. Задължителните полета са маркирани*

Този сайт използва Akismet за намаляване на спама. Научете как се обработват данните ви за коментари.